Обложка книги «Сотрудники». Фото: Фонд социальных исследований «Хамовники»С момента своего образования в 1992 году Министерство внутренних дел представляло собой сложную систему, состоящую из множества структур, одна часть которых могла быть однозначно отнесена к «полиции», а другая – к «жандармерии». Поэтому в процессе анализа эти структуры группировались исходя из их собственной функциональной идентичности. K концу исследовательского цикла было осуществлено ставшее предметом анализа разделение МВД на две части: «полицейское» министерство и «жандармскую» Федеральную службу войск национальной гвардии (Росгвардию), сформированную на основе внутренних войск МВД.
В рамках описанного исследовательского цикла особый интерес представляет выявленный феномен так называемого «бюджетного скачка» – значительного роста бюджетного финансирования правоохранительной системы, произошедшего в 2012 году. При этом внутренняя структура расходов системы претерпела значительные изменения за счёт преимущественного роста расходов на «жандармскую» группу ведомств и ведомственных структур.
Вопрос о том, что именно послужило причиной такого роста расходов, абсолютно не характерного для предыдущих этапов существования бюджетной системы, заслуживает отдельного анализа. Предварительное изучение динамики и структуры бюджетных расходов предшествующих лет показало приоритетность и рост расходов на правоохранительную сферу вообще и обеспечение государственной и общественной безопасности в частности.
Среди гипотез, объясняющих бюджетный скачок, есть и предположение о резком повышении приоритета правоохранительных расходов, вызванном высоким уровнем протестной активности конца 2011-го – начала 2012 годов. Грубо говоря, шокировавшие правящую систему своей неожиданностью и массовостью протесты вызвали очевидно диспропорциональную защитную реакцию. Существует и иное объяснение. Оно сводится к тому, что бюджетный скачок был не ответом на внезапное проявление политического протеста, а завершающим элементом запланированной задолго до этого реформы МВД.
Именно поэтому предметом данной работы стал углублённый анализ хода бюджетного процесса, формирования и принятия федерального бюджета на 2012 год и плановый период 2013–2014 годов, когда происходил беспрецедентный в постсоветской истории страны рост расходов на правоохранительные органы.
<...>
Сотрудники правоохранительных ведомств обладают целым букетом правовых статусов: часть – государственные служащие, другие – военнослужащие, третьи – сотрудники специальных органов. Соответственно различаются расходы ведомств на пенсионное обеспечение. В случае гражданских служащих оно осуществляется помимо бюджетов ведомств, в остальных – непосредственно через эти бюджеты. Осуществление пенсионных выплат через ведомственные бюджеты теоретически должно вносить искажения в анализ политических приоритетов, однако на практике ими можно пренебречь – в силу малой доли таких расходов в общем объеме бюджетных расходов ведомств.
Сопоставительный анализ расходов может усложняться за счёт различий в технической обеспеченности ведомств и, следовательно, удельных расходов на приобретение и содержание техники, вооружений и иных средств. При этом такая нагрузка на ведомственные бюджеты может со временем изменяться вместе с функциональной ролью ведомства либо его подразделений.
Наглядным примером таких изменений может быть трансформация функций внутренних войск МВД, перешедших во второй половине 1990-х годов от охраны порядка во время массовых мероприятий к участию в контртеррористических операциях войскового типа. Постепенное изменение стоящих перед внутренними войсками задач привело к соответствующему изменению их оснащения.
Подразделениям внутренних войск были переданы бронетехника (за исключением танков), средства связи, артиллерийские системы, средства разведки поля боя и иные виды оборудования и вооружения, позволяющие вести боевые действия не только против легко или невооружённых бунтовщиков и участников массовых беспорядков, но и против воинских подразделений иррегулярного типа. Насыщенность боевой техникой и казарменное положение внутренних войск заведомо задают более высокие объёмы расходов, чем содержание кадрового состава милицейских полков и прочих территориальных органов внутренних дел, экипированных лёгким стрелковым оружием и подручными средствами и не находящихся в состоянии постоянной боевой готовности.
<...>
Структура и динамика финансирования силовых ведомств
Упомянутый ранее бюджетный скачок, обозначенный в Законе «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013-го и 2014 годов», может показаться неожиданным в контексте консервативной бюджетной политики Минфина и утверждённых федеральных бюджетов предыдущих лет, а также показательно скромных – во всяком случае, в публичном пространстве – запросов милицейского руководства. Бюджет МВД на 2008-й и 2009 годы, если верить на слово начальнику финансово- экономического департамента МВД РФ С. Перовой, министерство вполне устраивал. Интервью, опубликованное в журнале «Бюджет» от декабря 2009 года, делает публичную позицию Министерства более чем ироничной в контексте дальнейшей динамики бюджетного финансирования правоохранительных органов – чего стоит один заголовок интервью: «Бюджет МВД оптимален». По словам С. Перовой, министерство получило «очень хороший» бюджет на 2008 год и устраивающие его параметры трёхлетнего бюджета; при этом индексация заработной платы сотрудников силовых ведомств в 2008 году на 8,5 % была заявлена как «серьёзная поддержка со стороны государства».
Руководитель Департамента по финансово-экономической политике и обеспечению социальных гарантий Светлана Перова. Фото: 33.мвд.рфС другой стороны, рост финансирования правоохранительной системы в 2012 году становится менее неожиданным после изучения предшествовавшего ему обсуждения реформы МВД.
Дискуссия вокруг реформы и её отдельных аспектов активизировалась в конце 2009 года. Поводом для этого стало подписание 24 декабря президентом РФ Д. Медведевым Указа № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел России» (далее – Указ). Основными положениями Указа, определившими дальнейшие изменения в структуре расходов федерального бюджета РФ, стали:
– перевод с 1 января 2012 года финансирования милиции общественной безопасности с федерально-регионального исключительно на федеральный уровень;
– увеличение бюджетных ассигнований, направляемых на дополнительное денежное стимулирование сотрудников Министерства внутренних дел РФ, и реформирование системы денежного довольствия.
Отсутствие в Указе количественных индикаторов запланированной реформы МВД вызвало разницу в оценках её стоимости и возможных результатов заинтересованными ведомствами – в первую очередь МВД и Минфином. В ходе растянувшегося на несколько лет административного торга звучали различные публичные прогнозы представителей министерств, фокус делался то на одни, то на другие отдельные количественные показатели.
<...>
В июле 2011 года, незадолго до направления проекта Федерального закона о бюджете на рассмотрение в Совет Федерации и Государственную думу, Минфин представил очередную оценку стоимости реформы. По словам заместителя главы Минфина Т. Нестеренко, передача затрат на милицию общественной безопасности на федеральный уровень обошлась бы федеральному бюджету в 188 млрд рублей в 2012 году. В 2013-м и 2014 годах объём затрат составлял бы по 190,1 млрд рублей в год – в сумме почти 560 млрд рублей в течение трёх лет. Для сбалансирования этих расходов Минфин предлагал перераспределить между центром и регионами доходы от акцизов на алкоголь и расходы на социальную поддержку населения, а также отказаться от субсидирования ОАО РЖД перевозок пассажиров в пригородных электричках.
Эта цифры шли вразрез с ранней позицией Минфина, отображённой в так называемых «трёхлетках» – расходах федерального бюджета на конкретный год и запланированных объёмах расходов в следующие два года, содержащихся в соответствующих федеральных законах о бюджете.
Так, рост правоохранительных расходов в период 2008–2011 годов, несмотря на некоторую волатильность, не превышал общего роста бюджетных расходов. Проектируемый рост расходов бюджета в 2012-м и 2013 годах, согласно содержащемуся в Законе «О федеральном бюджете на 2011 год» прогнозу, также выглядел незначительным. Более того, на этом фоне отдельные плановые показатели правоохранительных расходов даже были урезаны, причём местами значительно: в случае МВД на 20 % в 2012–2013 годах по сравнению с уровнем 2011 года. В 2012 году произошло резкое увеличение финансирования МВД и органов внутренних дел (см. табл. 22).
Проект Закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013-го и 2014 годов», направленный на рассмотрение в Госдуму РФ 30 сентября, предусматривал радикальное увеличение расходов на структуры МВД – более чем вдвое по сравнению с 2011 годом. Пояснительная записка к проекту объясняла это двумя основными факторами:
– необходимостью финансового обеспечения деятельности подразделений ОВД, до 1 января 2012 года содержащихся за счёт региональных и местных бюджетов;
– реформой денежного довольствия военнослужащих и сотрудников МВД.
Первый пункт – расходы на подразделения ОВД, ранее содержавшиеся за счёт регионов – требовал, согласно пояснительной записке, дополнительного финансирования 197 000,0 млн рублей в 2012 году, 199 100,0 млн рублей в 2013-м и 199 100,0 млн рублей в 2014-м. Приведённые цифры незначительно превышают суммы трат региональных бюджетов на ОВД в 2011 году, содержащиеся в сведённом Федеральным казначейством Отчёте об исполнении консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
На второй пункт – реформу денежного довольствия – проектом бюджета предполагалось выделять 242 230,0 млн рублей ежегодно. Результатом должно было стать радикальное увеличение расходов по подразделу «Органы внутренних дел». По сравнению с 2011 годом они должны были увеличиться в 2,2 раза – до 748 344,7 млн руб. Таким образом, расходы на оплату труда и иные выплаты персоналу, в 2011– 2012 годах составляющие около 80 % данного подраздела, в 2012 году должны были составлять 611 353,3 млн рублей без значительных изменений в плановом периоде 2013-го и 2014 годов. Таким образом, по сравнению с 2011 годом (приблизительно 225 000 млн руб.) они выросли бы более чем в 2,5 раза, значительно превысив оценки Минфина и в целом соответствуя заявленным главой МВД в 2010–2011 годах цифрам.
При этом нюансы финансирования правоохранительных расходов не вызвали особого интереса у депутатов Госдумы. В ходе первого чтения бюджета, прошедшего 21 октября 2011 года, отдельных народных избранников в первую очередь волновала сбалансированность региональных бюджетов после передачи финансирования милиции общественной безопасности (в объёме 186 млрд руб.) на федеральный уровень. За принятие закона о бюджете проголосовало 314 депутатов; против – 87. По аналогичному сценарию прошли второе чтение 18 ноября 2011 года и третье 22 ноября 2011 года, в ходе которого за принятие бюджета проголосовало 300 депутатов, против – 78. Практически по тому же сценарию 22 ноября 2011 года прошло утверждение бюджета Советом Федерации. В ходе заседания министр финансов А.Г. Силуанов в очередной раз успокаивал сенаторов, озабоченных снижением расходов субъектов после передачи финансирования полиции на федеральный уровень. В результате Закон «О бюджете» был одобрен умиротворёнными сенаторами единогласно – 118 человек «за».
«Полиция и жандармерия»
Первоначальный анализ динамики и структуры расходов отдельных подразделений МВД проводился применительно к расходам на содержание трёх компонентов министерства: внутренних войск, воинских формирований МВД и органов внутренних дел. Первые две структуры в рамках исследования были отнесены к межведомственной группе ведомств и структур, ориентированных на предотвращение массовых беспорядков и борьбу с экстремизмом, – упомянутой ранее «жандармерии». Органы внутренних дел относятся к межведомственному блоку, ориентированному на противодействие общеуголовной преступности, – «полиции».
При этом структура и динамика бюджетного финансирования были дополнительно проанализированы с учётом политического цикла Российской Федерации и связанной с ним специфики бюджетных циклов. В рамках анализа были выделены два четырёхлетних бюджетных цикла: с 2008-го по 2011-й и с 2012-го по 2015 годы.
Номинальные расходы на содержание трёх выделенных структур МВД представлены в табл. 25. Из них видно, что основным получателем бюджетных средств являлись воинские формирования МВД – милицейские полки, ОМОНы, СОБРы и иные аналогичные подразделения; по сравнению с ними расходы на содержание внутренних войск МВД были примерно втрое меньше. При этом на «жандармскую» компоненту министерства приходится львиная доля выделенных средств – более 90 % (за исключением 2008-го и 2015 годов).
Сотрудники МВД с табельным оружием. Фото: 77.мвд.рф<...>
В какой степени частный пример МВД сопоставим с прочими составляющими правоохранительного блока? Для ответа на этот вопрос были рассмотрены динамика и структура расходов прочих правоохранительных ведомств, отнесённых к «полиции» и «жандармерии» (табл. 31).
С 2008-го по 2015 год совокупный объём финансирования силовых ведомств в номинальном выражении вырос почти в четыре раза. При этом финансирование ФСО практически не возрастало в номинальном выражении, а финансирование ФСKН выросло только в два раза. Доля совокупных расходов правоохранительных ведомств в общем объёме расходов федерального бюджета также возрастала, но уже меньшими темпами.
<...>
Данные о динамике и структуре расходов как ведомств, так и их составляющих, отнесённых в соответствии с функционалом к «полиции» и «жандармерии», представлены в табл. 49.
Представленные данные показывают, что доминирующую с точки зрения объёмов финансирования роль в обеих группах занимали структурные подразделения МВД. Соответственно, рост среднегодового объёма финансирования этих групп обеспечивался в основном ростом финансирования соответствующих структур МВД.
<...>
Доля как отдельных ведомств, так и укрупнённых межведомственных блоков претерпевала существенные изменения год от года (табл. 55).
<...>
Общий тренд достаточно очевиден: доля «полиции» во втором укрупнённом периоде сократилась по сравнению с первым за счёт существенного сокращения доли ФСKН, перекрывшего рост доли органов внутренних дел. При этом доля «жандармерии» возросла – за счёт существенного роста доли расходов на вооружённые формирования, перекрывшего снижение доли финансирования внутренних войск и ФСБ (табл. 56).
Таким образом, анализ ведомственных бюджетов в расширенном понимании, то есть с включением в рассмотрение расходов иных ведомств, осуществлявшихся в рамках исполнения ФЦП с участием правоохранителей, не меняет структуры расходов правоохранительного блока; расходы «жандармерии» существенно превосходят расходы «полиции». Остаётся неизменной и выявленная при анализе прямых расходов ведомств (т.е. без учёта других ведомств в рамках ФЦП) тенденция изменения структуры расходов в пользу условной «жандармерии» (табл. 64).
<...>
Можно утверждать, что произошедший в 2012 году скачок расходов федерального бюджета на правоохранительную деятельность не может рассматриваться как прямое следствие произошедших в декабре 2011 года массовых протестных акций – как минимум, в силу несостыковки по времени с ежегодной рутиной бюджетного процесса. Это повышение обсуждалось и планировалось задолго до протестных акций, оно являлось частью продолжительного процесса реформирования общей роли Министерства внутренних дел, целью которого было в первую очередь выведение региональных органов МВД из-под частичного руководства и в целом влияния региональных органов власти. Перевод финансирования региональных органов МВД на федеральный бюджет, как бывает в таких случаях, увеличил бюджетные расходы в этой части со значительным недофинансированием милиции регионами. Соответственно, увеличились расходы в рамках консолидированного бюджета. Вторым фактором роста бюджетных расходов стало повышение зарплаты сотрудникам МВД, обсуждённое и запланированное задолго до массовых протестов конца 2011 года.
Сотрудники правоохранительных органов задерживают участников несанкционированной акции протеста на Триумфальной площади 6 декабря 2011 года. Фото: Андрей Стенин / РИА НовостиТакже нет оснований утверждать, что власти планировали повышение правоохранительных расходов в качестве превентивной меры противодействия ожидаемым протестам либо вообще «росту социально-политической напряжённости». Наоборот, очевидно, что протесты конца 2011 года стали для федеральной власти полной неожиданностью. Формулирование ответа на протестную активность заняло значительное время. В окончательном виде политика подавления общественного протеста была сформулирована не ранее марта 2012 года, а более-менее очевидная её реализация относится к началу лета 2012 года – заведомо после не только принятия закона о федеральном бюджете, но и начала исполнения бюджета и расходования средств в новых бюджетных параметрах.
При ином развитии общественно-политических процессов в конце 2011 года в ходе рассмотрения в Государственной Думе внесённые бюджетные проектировки правоохранительных расходов теоретически могли бы быть скорректированы в меньшую сторону под давлением Минфина. Однако сложившаяся практика таких корректировок демонстрирует, что снижение расходов в принятой редакции федерального закона по сравнению с внесённой на рассмотрение в основном не имеет принципиального характера.
Можно предположить, что протесты всё же повлияли на расходы на правоохранительную деятельность, хотя в ином смысле. Они не привели к росту бюджетных проектировок расходов, но очевидно способствовали консолидации расходов на правоохрану на этапе фактических расходов. Для периодов организационных реформ характерен существенный разрыв между запланированными в бюджете и фактически осуществленными расходами – сложные структуры, как правило, в период перестройки хуже администрируют собственные расходы, чем незамедлительно пользуются финансовые власти, перераспределяя неизрасходованные средства на иные цели. Однако такого разрыва в период 2012–2014 годов не наблюдалось. Вполне очевидно, что эти расходы рассматривались как «защищённые от перераспределения», а правоохранительные органы получили преимущественное право на перераспределение этих средств внутри собственной бюджетной подсистемы.
Таким образом, можно заключить, что массовые протесты декабря 2011 года хотя и не были причиной роста бюджетных расходов на правоохранительную деятельность, однако способствовали и политическому оправданию такого роста, ранее не считавшегося очевидно необходимым, и, более того, консолидации этих расходов при последующих бюджетных циклах.
Полиция и жандармерия после 2016 года: новая нормальность
Необходимо отметить, что представленные выше выводы являлись результатом анализа, проводившегося до объявления о создании Национальной гвардии и связанного с этим изменения структуры Министерства внутренних дел. Так как в основном массиве текста описывается функциональная структура, существовавшая на начало 2016 года, новая структура и последствия реструктуризации правоохранительной системы проанализированы (в том числе ретроспективно) в данном разделе.
По решению президента Российской Федерации, в апреле 2016 года, структура органов охраны правопорядка претерпела существенные изменения. В принципе, эти изменения сводятся к организационно-правовому закреплению сложившейся в течение предыдущих 15 лет сути российской правоохранительной системы. На протяжении этого периода она последовательно демонстрировала свою двойственность, включая в себя как функцию защиты конституционного строя (как вариант – существующего режима как комплексного понятия), так и функцию защиты жизни и имущества физических и юридических лиц, в том числе принадлежащих федеральным, региональным и муниципальным властям. Очевидно, что извне это выглядит как упрощение существовавшей ранее достаточно сложной системы или даже конгломерата.
Однако при самом первом рассмотрении мотивы такого решения не выглядят рациональными. Новая конфигурация ведомств не создает в полной мере чистых (в социологическом смысле) типов «полиции» и «жандармерии».
Kонсолидация «жандармерии»
Вновь создаваемая Нацгвардия фактически формируется на базе внутренних войск МВД и опирается на их командно-штабные структуры. Поэтому логично и то, что в её состав были включены милицейские полки, также комплектуемые по обязательному призыву. Менее логично, но всё же объяснимо включение в состав Нацгвардии специальных подразделений быстрого реагирования МВД – ОМОНов и иных аналогичных подразделений. Неочевидна логика включения в состав Национальной гвардии так называемой вневедомственной охраны и подразделений «лицензионно-разрешительной работы», фактически курирующих частные охранные предприятия (ЧОПы). Однако такое решение может рассматриваться как рациональное, если ставить следующие цели:
– создание эшелонированной системы подавления масштабных внутренних беспорядков, охватывающих целые регионы, или таких же масштабных террористических атак;
– обеспечение безопасности тыла в случае вовлечённости страны в масштабный военный конфликт, включая конфликты с применением оружия массового поражения гражданского населения;
– обеспечение максимального контроля режима над частью вооружённой организации страны.
<...>
Переформатирование полиции
В процессе реструктуризации сложившегося сообщества правоохранительных ведомств самым существенным образом изменилась организация Министерства внутренних дел, получившего – в обмен на переданный Нацгвардии функционал – ФСKН и Федеральную миграционную службу (ФМС), обладавшие ранее статусом отдельных ведомств.
Необходимость выведения этих служб из состава МВД обосновывалась разнообразно и убедительно. Так, создание ФСKН (копии американского Управления по борьбе с наркотиками) обосновывалось не только необходимостью проведения специальных, в том числе трансрегиональных и трансграничных, операций по борьбе с производителями и оптовыми поставщиками наркотических препаратов и веществ, но и тотальной коррупцией отделов МВД по борьбе с оборотом наркотиков. В результате такого раздела за органами внутренних дел остались составы преступлений, связанных с мелким сбытом. Именно поэтому статистика МВД демонстрировала большое количество раскрытых преступлений – просто потому, что мелких сбытчиков (и потребителей, зачастую квалифицированных как лиц, хранящих и транспортирующих наркотические вещества) заведомо больше, чем оптовых поставщиков. Такого рода мотивация («надо ФСKН влить обратно в МВД, так как у ментов раскрытий больше»), релевантная только в очень ограниченных случаях, может убедить немногих сотрудников правоохранительной системы.
Аналогично, создание Федеральной миграционной службы в начале 2000-х годов мотивировалось необходимостью выведения потенциально коррупционного регулирования внутренней и трансграничной миграции из компетенции тотально коррумпированного МВД. Более того, руководство ФМС не только прилагало значительные усилия, но и достигло значительных результатов в деле превращения службы в гражданскую организацию, предназначенную для оказания услуг населению и мигрантам. Можно предполагать, что в рамках МВД проблема документирования трудовых мигрантов через выдачу так называемых «патентов на право осуществления трудовой деятельности» не была бы решена уже по той причине, что для патрульно-постовой службы мигрант без документов является «ходячим кошельком». Не располагавшая аппаратом контроля и низового правоприменения ФМС не имела такого коррупционного стимула, вновь появившегося после возвращения «блудного сына» в объятия МВД.
Сотрудник Федеральной миграционной службы и сотрудник полиции с китайским рабочим во время рейда УФМС России по Приморскому краю. Фото: Виталий Аньков / РИА НовостиСуммируя изложенное, можно сказать, что реструктуризация блока «жандармских» ведомств произошла с целями, не до конца ясными. Скорее всего, она приведёт к повышению эффективности ранее разобщённой системы правоприменительных ведомств и их подразделений, задача которых – защищать конституционный строй и противодействовать массовым беспорядкам. Что же касается блока ведомств, которые можно условно назвать «полицией», то интеграция ФСKН и ФМС в систему МВД не только не усилит выполнение этим правоохранительным сообществом функции защиты здоровья и собственности физических и юридических лиц от общеуголовной преступности, но скорее снизит эффективность новой интегрированной системы по сравнению с недавно существовавшей.
<...>
Доля «жандармерии»
В результате макроструктура среднегодовых расходов в правоохранительном блоке изменилась в пользу «жандармерии», но эти изменения уже не выглядят революционными: доля «жандармерии» возросла примерно с 84 % до 86 % (табл. 70).
Таким образом, объявление о создание Национальной гвардии означает организационно-юридическое закрепление давно сложившегося фактического разделения основного элемента правоохранительного блока – Министерства внутренних дел – на две базовые подструктуры: «полицию» и «жандармерию». Анализ структуры и динамики бюджетных расходов ведомств, входящих в эти блоки, в рамках анализа показывает, что на протяжении 2008–2015 годов у политического руководства отсутствовал единый подход к определению бюджетных приоритетов выделенных квазиструктур.
Относительная корреляция наблюдалась лишь в отдельные периоды, для расходов ограниченного круга ведомств. В результате аналитическая модель позволила выявить ясный тренд на смещение бюджетных приоритетов (в парадигме исследования – смещение политических приоритетов руководства страны) в направлении усиления условной «жандармерии». При этом проведённый анализ не демонстрирует явно сопутствующего возрастания интегрированности бюджетного процесса внутри условного блока «жандармских» ведомств – следовательно, задача тесной организационной интеграции на политическом уровне не ставится.
Исходя из вышеизложенного, структуризация условного «жандармского» блока вокруг создаваемой Нацгвардии будет сопровождаться интеграцией бюджетирования вошедших в неё и ранее относящихся к МВД структур – внутренних войск, воинских формирований МВД и вневедомственной охраны. Но также очевидно и то, что это не будет означать интеграции бюджетных процессов Нацгвардии, ФСБ и ФСО.
Kонсолидация условного блока «полиция» (слияние остатков МВД, сводимых к органам внутренних дел, ФСKН и ФМС), напротив, задаёт максимальную интеграцию бюджетных процессов внутри блока – хотя бы потому, что ФСKН и ФМС теряют статус главного распорядителя средств федерального бюджета, отдельную строку в бюджетной классификации и, следовательно, перестают быть самостоятельным участником бюджетного торга. В этом смысле они исчезают как объект приоритетизации бюджетных расходов.
