Наверное, многих такая постановка проблемы поставит в тупик: любой национализм рассматривается прежде всего как проявление гражданского общества, априори никак не связанного, а то и противопоставляемого государству. Однако это большое заблуждение. Связь бюрократии с национализмом в национализирующихся империях, одной из которых в начале XX века была Россия, очевидна. Именно государство обладало наибольшими ресурсами для утверждения и продвижения триединой русской нации, относительно которой в правительственных кругах страны существовал полный консенсус. К тому же государство тем паче выдвигалось на первое место в развитии русской нации, поскольку формирование гражданских институтов в России началось с сильным запозданием. И если тема слабости русского гражданского общества в канун революций 1917 года понятна в общих чертах, хотя и нуждается в отдельном подробном разборе, то проблематика слабости российской бюрократии современными отечественными гуманитариями практически не рассматривается.
Бюрократия является главным инструментом государства для того, чтобы правовые и культурные нормы были установлены в неком едином стандарте для всей страны. Да и гражданское общество осуществляет свои права, взаимодействуя с бюрократическими институтами. От размеров управленческого аппарата зависит скорость принятия решений и возможность их исполнения.
Между тем, если посмотреть на факты, то очевидно, что в Российской империи количество администраторов на душу населения отставало от показателей в Западной Европе. Соответственно, это снижало эффективность бюрократии, а значит, рассеивались усилия для «принятия в семью» народов на периферии государства.
О количестве чиновников на душу населения
Изначально следует определиться, кого считать чиновниками. Очевидно, что не каждый работающий на государство человек участвует в администрировании. Следовательно, бюрократами не могут считаться врачи, ветеринары, кассиры, кондукторы, работники благотворительных учреждений.
Быстрее всего бюрократия росла в царствование Петра I, Александра I и Николая I. За 1796–1857 годы общая численность чиновников выросла в 5,6 раза. После отмены крепостного права население увеличивалось в 1,1–1,4 раза быстрее, чем численность бюрократии, но в начале XX века рост бюрократии усилился. Великие реформы Александра II выдвинули на первое место земское самоуправления. И тем не менее предполагалось, что новые институты возьмут на себя значительную часть полномочий по поддержанию закона и порядка.
Ситуация развивалась таким образом, что к 1910 году на тысячу человек населения на государственной и общественной службе в России было занято 6,2 чиновника, в то время как в Англии – 7,3, во Франции – 17,6, в Германии – 12,6, в США – 11,3. Согласно данным переписи 1897 года, наибольшая концентрация чиновников отмечалась в Царстве Польском – на одного бюрократа приходилось 942 человека. Ниже показатель был в Закавказье – один чиновник на 1 098 человек. Следом шли Центральная Россия – чиновник на 1 387 человек, губернии Малороссии – чиновник на 1 642 человека, список замыкала Средняя Азия – там один администратор приходился на 2 038 человек. Как верно утверждает канадский историк Стивен Величенко, «в Центральной России было не только меньше центральных администраторов, чем в любом европейском национальном государстве, но и меньше, чем на некоторых нерусских окраинах».
Количество центральной бюрократии в великорусских, а также малороссийских губерниях ближе к показателям европейских колоний. Во Французском Индокитае на одного чиновника приходилось 1063 человека местного населения, а в Алжире – 1903. Отставание от показателей метрополий колониальных империй было довольно серьёзным: в это время в Великобритании, Франции и Германии (без колоний) на одного чиновника приходился 141 гражданин, а в Австро-Венгрии – 198 человек. Весьма показательно, что в Полтавской губернии, ставшей родиной 27% украинофильских активистов, на одного чиновника приходилось 2096 человек – это один из самых низких показателей в империи.
Кроме того, соотношение городского населения и администрации в украинских (1:234) и польских городах (1:242) было ниже, чем в городах в среднем по стране (1:194), в городах Центральной России (1:186) и Закавказья (1:209).
